【国企改革实践】“城市国资”助力长三角一体化高质量发展

国资智库将持续推出“国企改革实践”栏目，选取发布《上海国资》杂志优质文章，呈现最新鲜、最前沿的国有企业改革案例，欢迎持续关注！本期为大家带来《“城市国资”助力长三角一体化高质量发展》。

更好发挥国有企业和国有资本的引领作用，更好服务长三角一体化发展，是长三角国资国企的使命所系、职责所在。

近期，全国31个省（自治区、直辖市）上半年经济数据陆续出炉，受2022年3月以来本土新冠肺炎疫情的波及，长三角三省一市上半年地区生产总值出现不同程度下滑。作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在长三角区域一体化发展上升为国家战略以来，沪苏浙皖正不断发展成为休戚与共的区域共同体、发展共同体、命运共同体。

当前，面对疫情影响及外部环境的不确定性，长三角三省一市能否在最短时间化危为机，稳住基本盘，在经济重振的路上跑出“加速度”，将对市场预期与信心产生重要影响。

6月23日，在上海国有资本运营研究院（以下简称“上海国资院”）、长三角一体化发展国资百企合作联盟联合主办的“后疫情时代长三角城市国资高质量发展在线论坛暨2022年长三角国资发展报告蓝皮书启动会”上，长三角国资监管部门、国资系统相关企业的代表和知名专家共聚云端，围绕后疫情时代长三角一体化发展新趋势和国资“稳经济、促发展”等热点话题进行深入交流。

01  长三角一体化需加快 都市圈建设

长三角一体化高质量发展面临全新要求和诸多挑战。目前，长三角三省一市的人口规模接近2.4亿，面积接近36万平方公里，人口是日本的两倍，面积接近日本全国。上海地处长江经济带的龙头与亚太沿海城市带的交点处，正加快打造国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接。如果以日本作为参照，上海交大安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭认为，当前，长三角的都市圈发展还远远不够。

陆铭指出，东京都市圈在13000平方公里的面积上集聚了超过3700万的人口。与之进行比较的话，上海与紧邻的苏浙中小城市形成的潜在都市圈11000平方公里范围内，人口约为3100万。但东京都市圈13000平方公里中大量是山地的情况下，土地开发强度达到33.6%，而上海都市圈在可比范围内基本是平原，土地开发强度低于东京都市圈。

要打开都市圈建设的突破口，必须实现生产要素市场一体化，重点是人口和土地两方面。首先，要加快长三角城市群内部流动人口市民化和城市间积分累积互认。陆铭指出，未来长三角一体化进程需要在三个方面同时发力，促进外来人口的市民化：一是对于长期稳定就业居住的外来人口，确保以实际居住年限和社保缴纳年限为主要标准，加快推进市民化进程；二是在经济发展水平相近的大城市之间，率先实现外来人口积分落户同城化累计互认；三是公共服务资源按常住人口进行配置，对暂时未能获得当地户籍的外来人口，加快推进公共服务（特别是义务教育）均等化。

其次，要增强土地管理的灵活性。在都市圈内进行土地统一规划，突破传统的按城市辖区设置开发强度和城市发展边界的模式，使城市土地开发（特别是轨道和公路沿线开发）适应常住人口增长趋势，并进行动态调整。

陆铭认为，在都市圈可比范围内来看轨道网密度，上海都市圈还有很大建设空间。通过寻找差距，上海急需加强与昆山、太仓、吴江、嘉兴等邻近中小城市的一体化，加快规划建设日常“通勤圈”意义上的“上海都市圈”，既成为长三角一体化示范区的扩大版，又成为已经提出的“1+8”的“上海大都市圈”的核心都市圈。

02 城市国资在其中大有可为

上海国资院院长罗新宇在论坛致辞中表示，长三角区域是我国国资国企改革较早、探索先行的地区，在国企发展、改革创新、国资管理等方面，取得了较为成功的经验。截至2021年底，三省一市国有资产总额、营业收入和利润总额分别达到61.9万亿元、9.4万亿元和0.8万亿元，占全国地方国资国企的33.3%、27.7%和45.5%。

罗新宇认为，更好发挥国有企业和国有资本的引领作用，更好服务长三角一体化发展，是长三角国资国企的使命所系、职责所在。特别是面对本轮疫情的不利影响和复杂的市场形势，长三角国资国企积极应对，担当作为，抢抓机遇，提质增效，在完成稳增长任务、深化改革攻坚和推动高质量发展方面主动发力，发挥了发展主力军和改革创新先行者的作用。

这其中，城市国资因其特殊功能定位或有更大发挥空间。

我国国资体系实行分级而治，既有中央、省属出资，也有地市、区县出资，甚至还有少量街镇出资。所谓城市国资，即由省会城市、计划单列市、地级市及以下地方国资监管机构出资的国有资本和国有企业。相较于中央国资、省属国资，城市国资在功能定位、质量效益、管理体制与改革重点方面存在巨大差异。

上海国资院科研咨询中心副主任李郡对此解释道，对比中央国资和省属国资的强垄断性及企业属性，城市国资的功能属性正在变强，主要围绕地方战略在区域内布局。现阶段，城市国资战略定位可被归纳为“资金平台、建设先锋、产业引擎、惠民抓手”。从改革方向看，中央和省属国企主要聚焦市场化改革，核心是提升参与国际国内竞争的实力。而城市国资则处在由平台化向市场化、由平台化向企业化转型的重要阶段。

从定位角度看，城市国资服务长三角一体化发展战略的匹配度相对更高。李郡分享了上海国资院对城市国资改革发展新趋势的八大判断：

一是布局新赛道。围绕城市国资“建—产—服” 产业链条，着力规避过去投而不建、投而不管和投而不运现状，开展三大攻坚战役。首先是聚焦新政策；其次是聚焦投引领；最后是聚焦补短板。

二是培育新动能。未来十年，产业发展必定是地方政府更为关注的重点，一批诸如两类公司、产业集团、科创集团、数字集团、人才集团等应运而生，企业定位由开发建设商向产业组织商、产业投资商等方向转变。

三是拓展新空间，聚焦三大市场突围。区域市场方面，推动市区、市县的区域国资一体化合作与联动发展；产权市场方面，由单一化向多元化发展；在新兴业务领域，着力发展混合所有制经济；资本市场方面，由债权向股权转变，充分利用资本市场工具。

四是创新模式，聚焦存量资产的处置盘活与增量产业的投资布局方面，着力推动国资国企高质量发展。

五是改革新治理，按照最新《公司法（修订草案）》传递的趋势，持续推动中国特色现代企业制度建设。推动中国特色现代企业制度建设。主要是进一步厘清明确党委会、董事会、监事会、经营层的“责、权、利”。

六是引入新机制，改革三项制度，从劳动、人事和分配三个方面，从铁饭碗向合同制、铁交椅向职业人、铁工资向活薪酬三个方面，推动三能改革落地。

七是重塑新监管，从监管理念、监管方式、监管助手和监管力量四个方面，做好新时期国资监管体制。

八是夯实新党建，围绕“把、管、促”这一条主线，制定好党组织决定与前置研究两张清单。

03  上海国资国企发挥好 龙头带动作用

在上海社会科学院原副院长、研究员何建华看来，现阶段，上海国资国企代表了我国国资国企的总体水准和发展方向。上海在长三角一体化中引领三省各展所长，上海国资国企也应当发挥龙头带动作用。当前，历经疫情静态管理的考验，更加凸显了上海在长三角、全国乃至于全球经济产业链、供应链的配置格局中，具有的重要功能性地位与作用。据此，上海国资国企应当进一步夯实基础，发挥优势、弥补短板，成为区域经济高质量发展的“压舱石”。

早在2020年，上海即印发《本市国资国企服务长三角一体化发展行动计划》（以下简称《计划》）。几年来，上海国资国企积极推动《计划》执行，全面实施服务长三角一体化发展“135”行动计划，以高质量发展为主线，落实组建长三角一体化发展投资和投资服务平台、打造长三角产权交易共同市场、构建国资国企区域发展协调机制三大任务，实施“百企合作联盟”“协同创新领航”“产融价值共创”“基建科技赋能”“开放枢纽共建”五大行动。

上述《计划》中，不仅列明了行动要求，更明确了量化指标，“三年内要推进落实70个重大项目，新增投资2000亿元，新增信贷资金投放1万亿元。”

上海市国资委原二级巡视员鲍杰认为，要更好发挥国资国企服务长三角一体化发展的功能作用，首先，必须要坚持战略和市场导向相结合，这是能够更好、可持续推进长三角一体化发展一个非常重要的原则。他指出，战略导向能使长三角区域形成更多的共识，市场导向能使这个战略持续的走下去；其次，要坚持开放合作，激发潜能、提升优势；再次，要深化改革，持续降低城市进入成本，同时构建共生的机制。长三角区域发展不仅需要大企业，也需要更多的中小微企业；最后，要发挥好市场中介机构的积极作用，为产业主体提供更多更优质的服务。

目前，上海国资在长三角区域已初步形成集成电路、生物医药、新能源等战略性新兴产业布局；推进了汽车、化工、能源装备等领域先进制造基地建设；积极参与长三角区域基础设施建设、提供功能保障服务；加快拓展商贸服务业，发挥上海辐射作用；参与培育打造了包括江苏大丰园区、盐城园区等多个特色产业园区，服务产业集聚发展；同时，积极探索利用产业基金、金融服务等多种方式助力区域经济发展。

04 苏浙皖发挥各自比较优势

2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称“《规划纲要》”），《规划纲要》明确长三角将形成区域协调发展新格局：上海发挥龙头带动作用，苏浙皖各扬所长。《规划纲要》印发后，沪苏浙皖一市三省先后出台实施方案或行动计划，结合各自优势和长板，对《规划纲要》进行全面细化落实。

江苏提出“打造具有全球影响力的科技产业创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地”；浙江提出“打造长三角创新发展增长极和长三角世界级城市群金南翼”；安徽提出“打造具有重要影响力的科技创新策源地”。

如今，距离“路线图”发布过去两年时间，从此次参与论坛的三省市国资国企代表的发言中，不难看出，当初的“路线图”已细化为一张张清晰可见的“施工图”。特别是各个地方的国有资本投资、运营公司，正成为推进战略实施的重要主线。

苏州工业园区是1994年经国务院批准设立，是中国与新加坡合作的第一个项目，同时也是一个旗舰项目。在园区发展过程中，园区的国资国企承担了重要使命。苏州工业园区国有资本投资运营控股有限公司副总裁陈军指出，经过28年的发展，当前苏州工业园区围绕江苏省服务长三角一体化战略发展规划，已形成较为牢固的产业基础。根据园区产业升级需求，园区国企从2001年便开始布局生物医药、纳米应用和人工智能三大新兴产业，搭建了以载体支撑、股权投资、平台服务等软硬件有机结合的综合产业培育体系，实现了政府产业政策和国企产业服务的有机导入，形成了政府扶持、国资带动充分融合的发展局面。

园区现已集聚了500多家生物医药高新科技创新企业，近1.5万名科技人才，形成了创新药研发、高端医药器械、生物技术三大重点产业集群，对苏州产业医药发展形成了重大的推动作用。

被誉为“山海水城、制造之都”的台州，正在积极打通“资本与产业、创新”的融通之路。台州市国有资本运营集团有限公司（以下简称“台州国运”）董事长李战胜在论坛中介绍，近年来，台州国运不断强化与以上海国盛资本公司为代表的上海国资国企，以及浙商资产等各省属国企的对接和合作。截至目前，共联合设立10余支股权投资基金，签约总规模达到170亿元，已经在台州投放落地的项目规模达到62亿元，主要投向网络与信息安全、软件开发等长三角区域的相关高新企业。

与此同时，台州国运正深入贯彻创新发展战略，聚焦重点领域关键核心技术攻关，探索建立企业科技创新成果评估机制，加强与科研院所、高等院校及央企、省企、优质民企的创新合作。2022年集团开启大健康人工智能领域探索，在台州市政府与上海交大签订战略合作协议的基础上，与上海交大苏州智能研究院中建智慧公司签订了台州大健康人工智能产学研合作协议，携手探索大健康人工智能产学研新模式，以大健康人工智能为导向，整合产、学、政、研等各领域的优质资源为台州引进全产业链条，以科研攻关和成果转化助力打造台州世界级临港产业带和医药健康城。

拥有“最牛风投城市”之称的合肥，近年在创新产业开发建设中异军突起，扎扎实实践行着“科技创新策源地”的发展定位。合肥市产业投资控股（集团）有限公司（以下简称“合肥产投”）战略发展部总经理、产业研究院常务副院长王晴在论坛中表示，合肥产投成立之初的定位即是“产业发展和创新推进的国有资本投资公司”。目前，合肥产投拥有基金数量达到49个，基金规模突破千亿元，投资了500多个项目，其中41个项目IPO或并购上市，20个项目登陆科创板。

傲人的成绩背后，是各路学者都在纷纷探讨的“合肥模式”。王晴在论坛中特别对此作了进一步解读：

首先是顶层布局——一张蓝图绘到底，明确发展需求、明确产业赛道。王晴特别举例，比如“芯屏汽合”“急终生智”。2021年以来，虽然这八个字读音没有变，但是其中有两个字发生了变化，其中一个是“汽”，本来是“机器人”的“器”，现在变成“汽车”的“汽”，表明合肥要发展新能源汽车产业。第二个变化是“急”，过去是“集成电路”的“集”，现在是“应急产业”的“急”。这两个变化，从一个侧面体现了合肥市的产业内涵在不断地扩展丰富，在持续更新调整。

合肥的市级国资平台正是在这样一个蓝图明确的情况下，围绕地方总体战略推进龙头企业到大项目、到产业基地、到产业集群的布局。

其次是上下协同——上下联动一盘棋，市县区联动、共聚发展合力。政府明确总体思路，产投集团在其中发挥承上启下的作用，与各区成立不同的基金，通过基金资源的引入，将市级的政策和战略贯彻到县区产业发展当中。

最后是市场化运营。王晴指出，合肥市的投资基金团队经历了三次迭代，从委托管理到合作管理，再到自主管理。正是在这样一个迭代的变化过程中，合肥产投培养了一支属于自己的团队，这些团队参与基金的募投管退全流程，同时参与项目的研判、投资谈判等。在项目摸爬滚打中，逐渐培育了一支懂产业、懂投资、有情怀的国有投资队伍，这也是合肥投资基金的特色所在。

05  城市国资改革将呈现 五大特点

新趋势、新格局下，如何以更高站位和全新视野促进长三角一体化高质量发展，是长三角国资国企共同需要回答的问题。

为更好促进长三角国资国企高质量发展，本次论坛同时启动了《2022年长三角国资发展报告蓝皮书》编写工作，蓝皮书将涵盖长三角城市国资改革与国企发展重点领域，系统梳理长三角国资国企改革发展创新的最新情况。

论坛中，罗新宇分享了未来长三角国资国企改革将呈现的五大特点：

一是国资功能化特征更加凸显。疫情过后，“稳经济、促发展”压力巨大，作为区域经济发展的压舱石，国资的功能化属性将得到前所未有的强化，国资应从服务国家和地方战略出发，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等重点功能，积极开展有效投资、补足发展短板、带动区域发展，发挥国有经济战略支撑作用，提供和带动最大化的社会福利。

二是国资产业化发展更加重要。围绕国有经济布局优化和结构调整，国资应聚焦区域重点产业发展，打通“产业、创新、资本”三链融合，更加注重打造头部龙头企业，培育国有资本投资运营平台与新型产业组织商。    

三是国企创新化运作更加迫切。疫情给了大家很多反思的空间，国资国企应当在适应市场、创造利润、重塑商业模式、创新发展思维等方面加大革新力度，加大科技创新投入，加快数字化产业升级，提升快速响应市场的能力，重视新型消费的需求，推进新型基础设施建设，健全公共医疗卫生应急体系，将既有优势充分发挥出来，形成具有国家现代治理能力和现代底蕴的综合运营能力。

四是国企专业化经营更加明晰。随着新的功能使命和产业赛道发展需求，通过出资新设和推动国资国企的整合重组，组建一批诸如大数据集团、产业集团、科创集团、人才集团、健康养老集团等新型运作主体，实现由“做大做强”向“做精做优”转变，更好服务地方战略发展。

五是国改系统化推进更加艰巨。到2022年底，国企改革三年行动计划将正式收官。接下来，聚焦国资国企改革的顶层设计从改革试点向普遍深化推进，作为我国区域经济发展最为活跃的地方，长三角国资国企将围绕“党建引领—布局优化—创新运作—产权改革—公司治理—机制完善—监管优化”主线，综合改革施策，通过借助区域资本市场、人才市场等资源要素优势，打造国资改革发展样板，以改革促发展，助力地方国资国企高质量发展。

主     编：周   凯

校     审：汤   洁

责任编辑：周婧璇