01限期申报的《责令限改通知书》依据
《中华人民共和国税收征收管理法》第二十五条规定：“纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。”
第六十二条规定：“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，可以处二千元以上一万元以下的罚款。”
依照该两条规定，纳税人或扣缴义务人负有依法办理纳税申报的义务，违反上述义务，税务机关可作出限期改正通知书，要求纳税人或扣缴义务人限期办理纳税申报。
02《责令限改通知书》的法律性质
纳税申报是启动税款征收和税务管理等行政程序的第一步，纳税人进行纳税申报后，税务机关根据纳税人的申报材料确定纳税人是否应当缴纳税款，具体缴纳多少税款等。
税务机关作出要求纳税人纳税申报的《责令限改通知书》，仅代表税款征收程序的启动，既未确定申报人纳税的义务，更未纳税金额、纳税期限以及税款征收方式等进行具体明确，属于过程性行政行为。
03《责令限改通知书》不可诉
过程性行政行为在法学理论界又被成为“不成熟的行政行为”。行政行为的成熟性标准，是指行政行为只有发展到一定的阶段，已经达到“成熟”的程度，才允许司法对其进行审查。这一标准起源于美国，但对于我们分析行政行为是否可诉有非常重要的参考价值。成熟性原则的主要理念为在行政机关作出最后决定之前，以及行政行为对行政相对人发生具体权利义务影响之前，应当不受法院干涉，这是行政机关的专业性决定的，也是出于对行政权正常运行的考量。
最高院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》中的第一条就是关于行政诉讼受案范围的规定，其中第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（六）行政机关为作出行政行为而事实的准备、论证、研究、承包、咨询等过程性行为；......
税务机关要求纳税人进行纳税申报的《责令限改通知书》为“不可诉”的程序性行政行为，税务机关作出的要求纳税申报的责令改正通知书，仅要求义务人改正违法行为，并未设立、变更或终止纳税人人的权利义务，属于对当事人的合法权益不产生实际影响的行为，应当是非终局性行政行为，不属于人民法院的受案范围。
04湖南高院不可诉的判例
王发强与湖南省长沙市雨花区地方税务局再审行政裁定书（2018）湘行申611号
2018年4月2日，湖南地税12366纳税服务热线接到举报投诉称王发强未依法履行缴纳税款的义务，涉嫌偷税。当日纳税服务部门将该举报转被王发强所属第三税务分局调查处理。同月11日，湖南省长沙市雨花区地方税务局收到长沙市地方税务局稽查局税收违法检举事项交办函。第三税务分局经调查查询税收征管系统，发现王发强并未申报过房产税，并查证王发强为长沙市雨花区曙光中路298号长房天翼未来城7栋109号产权所有人，且已实际取得2015年9月21日至2017年11月21日期间的租金收入。2018年4月23日，湖南省长沙市雨花区地方税务局作出《限期改正通知书》，通知王发强因未申报缴纳长沙市雨花区曙光中路298号长房天翼未来城7栋109号商铺2015年9月至2017年11月期间内的房产税，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条的规定，责令王发强于4月26日前予以改正，申报纳税。王发强不服该《责令限期改正通知书》诉至法院。
法院认为《限期改正通知书》要求王发强于2018年4月26日前申报缴纳房产税，该通知书下达后，尚未产生确定纳税人的实际后果，也未发生确定纳税金额、纳税期限以及税款征收方式等税收具体行政行为，更未发生违反税收征管后税务机关的行政处罚行为。在王发强起诉之前，尚处于湖南省长沙市雨花区地方税务局为实施征收税款行政行为而准备的阶段，《限期改正通知书》是湖南省长沙市雨花区地方税务局为实施征收税款的过程性行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
05过程性行为可诉的例外情况
司法解释明确规定程序性行为原则上不具有可诉性的背景下，2016年9月30日，最高人民法院发布了第 14 批指导案例，其中第69号指导案例王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案（（2013）乐中行初字第36号）就是一个针对行政程序中间行为提起的行政诉讼情形。
该案中，原告王明德系王雷兵之父。王雷兵是四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司职工。2013年3月18日，王雷兵因交通事故死亡。由于王雷兵驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实，四川省峨眉山市公安局交警大队作出乐公交认定〔2013〕第00035号《道路交通事故证明》。2013年4月10日，第三人四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司就其职工王雷兵因交通事故死亡，向被告乐山市人力资源和社会保障局申请工伤认定，并同时提交了峨眉山市公安局交警大队所作的《道路交通事故证明》等证据。被告以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，于当日作出乐人社工时〔2013〕05号（峨眉山市）《工伤认定时限中止通知书》（以下简称《中止通知》），并向原告和第三人送达。对此法院认为：“峨眉山市公安局交警大队就王雷兵因交通事故死亡，依据所调查的事故情况，只能依法作出《道路交通事故证明》，而无法作出《交通事故认定书》。因此，本案中《道路交通事故证明》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，也就是《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。而本案被告在第三人申请认定工伤时已经提交了相关《道路交通事故证明》的情况下，仍然作出《中止通知》，并且一直到原告起诉之日，被告仍以工伤认定处于中止中为由，拒绝恢复对王雷兵死亡是否属于工伤的认定程序。由此可见，虽然被告作出《中止通知》是工伤认定中的一种程序性行为，但该行为将导致原告的合法权益长期，乃至永久得不到依法救济，直接影响了原告的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此，被告作出《中止通知》，属于可诉行政行为，人民法院应当依法受理。”
该案启示：如果某一程序性行政行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围
因此在考虑程序性行政行为是否可诉时，首先应当考虑行政相对人的权利义务是否受到影响以及是否具有终局性，这种做法是出于通过保护程序权利而实现保护实体权利的目的。因此，过程性行政行为原则上“不可诉”，例外情况下“可诉”。
明杰点评
1、过程性行政行为原则上“不可诉”，例外情况下“可诉”；
2、司法机关在审查过程性行政行为是否属于受案范围时，应当在保护行政相对人合法权益与防止过度干预行政执法效率之间找到平衡点；这一平衡点的关键就在于某一过程性行政行为是否对行政相对人产生了明显的权利义务实际影响。
本文首发于微信公众号：MJ谈税（前税务局骨干、注册会计师、注册税务师，一个热衷于当马拉松兔子、跑步减肥的马拉松大咖，懂财税的律师，懂法律的会计。）
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