国务院重磅文件发布！盘活万亿级存量资产，园区如何参与？

近日，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称《意见》），提出要盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。并对盘活存量资产的重点方向、盘活方式、支持政策、回收资金的利用等方面进行了明确规定。

在稳经济的关键时刻，国务院出台《意见》有何重要含义？园区如何参与这个万亿市场？今天园区在线（ID：YQZXGZH）与大家一起解读文件背后的投资机会。

正文：

近两年，受市场需求疲弱、企业投资信心不足等因素影响，资本流动持续低迷。而当经济遭遇下行压力时，基建投资一直被视作重要的「政策牌」，被摆到更重要的位置。

但另一方面，基建的加快也势必带来财政支出的增加。在去产能、去杠杆和城镇化发展的背景下，地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大，防范化解地方政府债务风险的紧迫性与日俱增，搞「大水漫灌」式的强刺激已经不太现实。精准有效扩大投资，围绕短板领域作针对性安排，是目前唯一可行的道路。

在这样的背景下，盘活存量资产便成为了扩大投资的有效路径。

首先，中国的存量资产规模十分庞大，据北大光华管理学院测算，目前中国基础设施存量规模超过100万亿元，哪怕拿出其中1%，也是万亿级别市场，完全可以达到刺激投资的目的。

其次，优质国有资产一直是市场上的「香饽饽」，只是受到国企资产管理能力和国资监管等限制，部分存量资产变成了库存，没有产生现金流，由民营资本承接优质资产，通过经营管理，能够挖掘资产潜力，创造社会效益。

第三，政府把存量资产转移给企业，能从一定程度上缓解债务风险。政府拿到钱，还可以继续新增投资，形成存量资产和新增投资的良性循环。

第四，土地资源紧缺已经成为制约地方招商引资的瓶颈因素，一边是项目等地入驻，一边是闲置物业亟待利用。政府借民营企业的力量整合存量资源，因地制宜盘活闲置资产，既能够扩大招商引资，也符合国家对土地节约集约化的总体要求。

在园区在线看来，《意见》的出台将给园区行业带来七个方面的影响。

一、退城进园「窗口期」已至

原文：统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园。

解读：退城进园是优化城市空间布局，推动产业升级和集群集聚发展的关键举措，但从各地的推进情况来看，进展普遍不及预期。主要原因有三，一是工业企业退出会产生大笔固定资产减值，后期入园重建也是一大笔费用，虽然地方政府会给予企业搬迁补偿，但其能否覆盖企业搬迁成本仍未可知；二是工业园区土地指标有限，无法去承载更多的企业；三是大企业、尤其是国有企业搬迁涉及大量职工安置问题，协调难度较大。

随着《意见》的出台，退城进园或迎来「窗口期」。一方面，有了顶层文件引导，（上级）政府可能在固定资产评估、专项资金补助、税收优惠、贷款担保等方面给予工业企业更多的支持，引导企业入园。对园区来说，企业退城进园的「意愿」更强了，而园区的用地指标问题也可能得到妥善解决。至于原来躺在闲置资产上睡觉的体制内员工，则可能被分流安置。（《意见》提出「要多措并举做好职工安置」）

二、盘活闲置厂房仍是政策风口

原文：有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等。

解读：随着时代发展，很多城市进入了后工业化时代，城市中有不少老建筑褪去了生产属性，亟待二次利用。近两年，国家密集出台多项政策鼓励老旧厂房更新改造，而本次《意见》出台则再次明确：盘活长期闲置老旧厂房、闲置土地等仍旧是未来一段时间的政策风口。

在园区在线（ID：YQZXGZH）看来，企业可以以四条路径参与厂房改造项目。一是在不改变工业用地用途情况下，采取转让方式盘活闲置厂房；二是通过城市更新的方式，从运营的角度切入，与政府平台公司合作项目；三是以策划规划为入口，帮助政府或国有企业策划园区项目，建立信任关系后再提供后端服务；四是把现有厂房改为集生产研发、仓储物流、信息服务、生活配套的综合性园区，这一点虽然有政策依据（可以不改变土地用途），但具体能否实现要看地方政府的开放程度，比较吃政府关系。

三、园区REITs驶入快车道

原文：进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市

解读：园区Reits也是一个老生常谈的话题。

不同于公路、供水、电网这些具有垄断属性的基础设施，园区取稳定收入的不确定性更高、难度更大。而且真正意义上的优质资产，资本方都会选择自己运营，而不是拿出来与他人分享利润。在这样的悖论下，我们看到，相当长一段时间内，园区Reits都是「雷声大雨点小」，只有那些急需降低负债、加速资本循环的政府园区才会去主动发行公募Reits。

换言之，发行园区Reits的初衷就是为了盘活存量资产、降低政府平台或国有企业负债率，其次才是拓宽投资渠道。

随着《意见》提出鼓励更多符合条件的基础设施Reits项目发行上市，园区Reits有望进入快车道。可以预见，未来将会有更多的政府园区尝试借力公募REITs来盘活存量资产，形成投资良性循环。对民营企业来说，机会在于很多政府园区无法满足公募REITs的发行要求，势必要借助外力来打造符合资本市场要求的园区资产，这对具备资源整合能力和资本运作能力的园区运营商来说是一次很好的参与机会，甚至不乏民营园区独立发行Reits的可能。（当然背后依然要获取地方政府支持）

四、园区PPP进入规范发展新阶段

原文：鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产

解读：由于存量园区项目相比于新建项目确定性更强、收益更有保障，更受社会资本的青睐。在PPP进入规范发展的新阶段，运用PPP模式盘活存量资产，既有利于减轻地方政府债务负担，形成良性投资循环；同时也能够缓解民营企业融资能力不强的问题。此外，还可以探索PPP模式与Reits相结合，PPP投资项目为Reits提供资产来源，Reits为PPP提供退出通道，推动PPP从名股实债向真正的权益融资转变。

五、园区物业将是大额收并购风口所在

原文：支持金融资产管理公司、金融资产投资公司以及国有资本投资、运营公司通过不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效资产。

解读：2022年既是地方政府的偿债大年，也是园区开发商壮士断腕的一年，降负债、去库存、保现金已经是行业的共识。而运营商从园区行业退出，遗留的资产势必要找人接盘。

在园区行业，要化解企业风险，并购是最常见的手段。

在风险更大的房地产行业，国家在去年已经有所动作。2021年12月，人民银行和银保监会联合发文，鼓励银行等金融机构主动借钱给房企买项目，这意味着优质的房企将有机会抄底。而对于标的价格更低，战略意义更大的优质园区资产，自然是不愁下家。我们看到，自进入2022年以后，金融投资公司和国资平台收购园区的新闻屡见报端，可以预见，未来一段时间，园区物业将是大额收并购风口所在。

六、政府进一步加大闲置土地打击力度

原文：挖掘闲置低效资产价值。推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。

解读：关于闲置土地的认定，国家一直有明文规定（土地闲置满两年，政府可无偿收回）。但在实际工作中，却很少有政府会严格执行，原因有三，一是闲置土地的认定难，比如「动工开发」和「已投资额」，都是很宽泛的概念，尚无统一口径，很难准确界定；二是取证难，一块土地要认定为闲置土地，调查、取证、公告等程序十分复杂，涉及的部门交叉很多，耗时耗力；三是无偿收回影响大，对企业来说，土地被收回无异于灭顶之灾；而站在政府的角度，不仅当时负责招商引资和项目评审的官员可能受到处分，地方营商环境也会因此蒙上一层阴影（虽然政府是依法办事，但留给外界的却是铁面无私、不讲情面的印象）。综合各种因素，政府往往会对企业留有余地，遇到土地闲置的情况，先以协商为主，反复通知无效的，才会考虑动用法条。

不过，《意见》的出台可能会改变这一现状。因为之前政府费力收回来的土地性质还是工业用地，除非实在没有指标，否则不愿和企业撕破脸皮。但现在国家强调闲置低效资产可以合理调整规划用途和开发强度，用于创新研发、休闲旅游、保障性租赁等，闲置土地的价值因此水涨船高，这也给了政府额外严厉查处和打击违法违规用地的动力。

七、「国进民退」持续发酵

原文：鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资，降低企业经营风险，促进持续健康发展。

解读：自打疫情开始，产业园区领域便迎来了一波「国进民退」。我们看到，近两年各地几乎所有的大项目都是政府主导，民营企业都在收缩业务，稳住原有盘子已是十分不易，更别提扩大投资了。

大环境不景气，「国家队」却大手笔频出，一方面是因为他们看到了产业地产行业的巨大潜力，于是带着资本和资源强势收割；另一方面，一些从事传统地产业务的企业，也希望借此机会扩大地盘，完成转型。

对国企央企来说，充分的政策与融资支持是他们最大的优势，但在具体的执行层面、以及体制机制的灵活性是远不如民营企业的，盈利模式不清晰，投资效率不高，体制机制不灵活，都是国企央企的短板。而民营企业在园区操盘方面显然更为老到，但「缺钱」也是不争的事实。因此，《意见》给出的路径就是「政府主导，企业主体」，政府利用资源优势搭台，民企帮国企央企「打工」，合作共赢。