一般企业的出资人和企业经营者的管理关系是这样的：企业的设立由股东出资，并在内部成立代表出资人利益的董事会，委托企业经营层来经营。所以，预算目标的设定有股东、董事会、经营层参与，而这三者都有自己独立的利益诉求，并通过在预算目标的制定中明确下来。
企业预算目标是整个预算体系的核心要素，它是预算编制的方向，也是管控的基准。只有确定了预算目标，其它预算工作才能进行下去。企业预算目标是服务于企业的战略目标，战略目标是为了实现企业长远的价值提升。预算目标在分解后，形成了逐个层级的执行体系，直至贯彻到每一个员工，形成一个较为严密的体系，这就是预算管理体系。但是预算目标的制定，并非是理想化的，它是股东、董事会、经营层基于自身的立场，相互协调后产生的，存在一个博弈的过程。
（某公司的管理架构）
1.股东的目标期望。
股东是企业的出资人，拥有的是企业所有者权益，包括自身投入的资本和由资本产生的盈余、增值等。资金的拥有者之所以选择成为股东，是由于其在各种投资渠道之间做出的选择，大的方面来说，可以投资于债权和投资于股权，或者成为独立的投资经营者。投资于债权，可能是没有时间和精力来管理投资事项，也可能是对于风险容忍度较低，也可能是出于更为稳健的投资组合需求。成为独立的投资经营者减少了代理经营的成本，但也失去了资金规模优势和其他资源收益的分配机会。公司制下的股东，拥有资金聚集的规模经营优势，但需要付出代理经营等制度成本。潜在的投资人选择成为股东，是在各种收益和风险评估后作出的选择，通常认为，股东的投资风险大于投资债权的风险，其获取的收益要高于债权投资收益，股东放弃了独立自主支配资金的权利，从而获取规模经营优势（钱多办大事）和分配其他共同资源收益的权利，其要求的收益也是高于独立的投资经营者。所以股东最基本的目标获取企业经营高于债权和独立经营的剩余收益，并追求收益扩大。
2. 董事会的目标期望。
有人说董事会不就是代表股东利益的吗？呵呵，这个说法有的情况下没错，但是并不一定。其一、董事一般有大股东派出，代表大股东的利益，这种情况下，董事会代表了大股东的利益。其二、部分上市公司股权极为分散，没有实际控制人，持有较多股份的股东并非一定能够对董事会席位决定，也不能控制企业的决策，产生了所有权和控制权的分离，譬如阿里巴巴、京东，亦或者中国平安。在董事会由大股东控制时，董事会提出的预算目标博弈体现为大股东利益和中小股东利益平衡，也有与经营层的利益平衡。至于大股东损害中小股东利益，A股市场比比皆是，经常见到的有大股东非经营性占用上市公司的资金，最近大家看到的康得新财务造假案，其中一个就是上市公司康得新说存放在北京银行西单支行120亿存款，在年报对于存款的函证时，银行回复账户余额为零，后来查清原因是上市公司康得新与控股股东康德投资集团在北京银行签订有资金归集协议，康得新账户上的钱都被归集到控股股东康德投资集团的账户了，康得新压根就不能控制这账户上的存款。所以当大股东能够控制公司时，会按照自己利益最大化的目标去运作被控制的企业，可能是提升长期企业价值，也可能是损害被控制的企业价值，或者短期提升企业价值，而中小股东则是希望企业稳健运营，获取持续股权价值提升或者分红回报。无论是大股东、小股东、还是经营层控制的董事会，其考虑预算目标是按照行业特点、企业拥有的资源、市场发展策略等等主客观情况，在不同角度调整股东的期望预算目标。
3. 经营层的目标期望。
经营层直接面对员工和外部市场，与股东的关系是委托代理关系。经营层考虑的是拥有的资源能够获取企业发展的收益或者价值增长金额，并不断评估此两者之间的关系，与股东的目标相比，经营层的目标会相对保守，因为一个激进目标实现的可能性会小很多，而经营层自身获得的利益在激进目标下可能会有损失，或者说激进目标和经营层的收益期望并不吻合。在股东目标和经营层目标不一致时，那么两者需要协调时吗，管理层则会争取更多的财务资源和非财务资源支持，并强调客观的困难以降低销售目标、市场目标或者利润目标等，以减少不确定的因素影响预算目标实现的等级。经营层受托管理企业，在考虑预算目标时，会对自身获取的报酬、以及其可能性与预算目标实现的可能性做出衡量，期望达到心理上的相互匹配值。
股东通过董事会在企业经营中表达预算目标，并通过与外部类似的目标经销比较，确定预算目标的对标对象和确认预算目标的合理性，董事会是预算管理的决策机构。经营层从个人利益和行为角度来考虑，在现实的企业环境、资源匹配、可操作等方面对预算目标提出修正。
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